公民身份信息遭冒用，“被法人”诉讼维权实操——张某与长沙市某市场监督管理局不履行法定职责纠纷案

时间：2022-12-29 来源:原创 浏览量:2007

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公民身份信息遭冒用，“被法人”诉讼维权实操
——张某与长沙市某市场监督管理局不履行法定职责纠纷案
案件承办律师：孙卫、曾娟
案例类型：律师诉讼案例
业务类别：行政诉讼
法院判决时间：2020年6月5日
法院名称：长沙铁路运输法院
代理律师姓名：孙卫、曾娟
检索主题词：不履行法定职责、身份信息被冒用注册公司5年起诉期限、重复处理行为、撤销设立登记
【案情简介】
2018年8月，张某担任法定代表人的成都某公司需办理股权变更登记手续，但经查，因张某同时担任长沙某被吊销营业执照公司（以下简称“涉案公司”）的法定代表人而导致成都某公司的工商手续无法办理。后又查明，涉案公司成立于2010年，注册地长沙市，张某被登记为该公司的法定代表人、股东，2016年6月，该公司因不提交年检材料而被长沙市某市场监督管理局（以下简称“市监局”）吊销营业执照，同时其法定代表人张某被列入“黑名单”。但张某从未出资设立过该公司，也未授权任何人登记注册该公司。至此，张某意识到身份信息被他人冒用，故委托我所律师代理其处理此案。
我所律师接受委托后立即将张某被冒用身份信息注册涉案公司的情况投诉至市监局，并按要求提交了张某现时有效身份证、原身份证遗失证明、笔迹鉴定报告等证据材料。市监局接到投诉后承诺处理，但一直搁置，故我方书面要求市监局依法履职，市监局仍拒绝展开调查，也不就投诉及处理措施给出明确意见，故我方以市监局为被告提起不履行法定职责的行政诉讼，要求市监局依法履职，撤销涉案公司的设立登记。
一审法院认为行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上系以驳回方式对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回我方起诉。我方不服一审裁定提起上诉，二审法院裁定撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。重审法院认为被告未依法履职，判决责令被告撤销将原告登记为涉案公司法定代表人、股东、执行董事及经理的工商登记行为，支持了我方诉讼请求。
【代理意见】
我方认为，本案系不履行法定职责纠纷，其主要争议焦点在于（1）行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上是否是以驳回方式对行政行为提起申诉的重复处理行为，是否属于行政诉讼的受案范围；（2）要求行政机关依法履职，撤销原行政行为是否已超过法律规定的起诉时限；（3）行政机关是否已经依法履职。
一、行政机关作出的拒绝答复或者不予答复的行为在性质上是不履职行为，而非以驳回方式对行政行为提起申诉的重复处理行为，属于行政诉讼的受案范围
我方书面要求市监局依法履职，就当事人身份信息被冒用注册涉案公司的事宜展开调查，并根据调查结论撤销错误的行政登记行为，消除违法行为给当事人造成的不良影响，但市监局以仅具有公司注册申请资料形式审查义务、准许涉案公司设立的原行政行为于2010年做出已超过法律规定的最长五年起诉时限为由，拒绝依职权展开调查，也拒绝纠正错误的原行政行为。
我方认为市监局的拒绝行为系不履行法定职责的行为，根据《行政诉讼法》第十二条第（六）款的规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼的受案范围，而非一审法院认为的系以驳回方式对行政行为提起申诉的重复处理行为。重复处理行为的典型特点是对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉，但是本案中，在《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）明确赋予当事人撤销请求权的情况下，行政机关仍予以拒绝，其拒绝行为实质上已构成一个新的损害当事人请求权的不履行法定职责行为，不再属对当事人的权利义务不产生实际影响的重复处理行为，故属于行政诉讼的受案范围。
二、当事人要求行政机关依法履职，撤销原行政行为没有超过法律规定的起诉时限
本案系不履行法定职责纠纷，所诉行为是不履行法定职责这一新的行为，不是工商登记这一原行政行为。
本案所涉原行政行为于2010年作出，当事人发现身份信息被冒用后立即投诉至行政机关，并于2019年4月书面要求行政机关依法履职，撤销错误的设立登记行为，行政机关接到申请两个月内未履行，故当事人于2019年11月提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”及第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”的规定，本案当事人起诉行政机关要求依法履职并没有超过法律规定的起诉时限，故应当实体审理。
三、行政机关以仅具有公司注册申请资料形式审查义务、原行政行为已超过五年起诉时限，且涉案公司营业执照已被吊销为由拒绝按照《指导意见》的规定做好公示及调查工作，并视调查结论作出撤销登记决定的行为是不履职行为
行政机关作为涉案公司的登记主管机关，具有对涉案企业注册、变更等事项的持续管理职责，而非仅负有形式审查义务。《指导意见》明确规定了撤销冒名登记工作的方式方法及基本程序，但行政机关拒绝按照法定程序展开工作，属于未履行法定职责。
【判决结果】
一审法院裁定驳回我方起诉。我方不服一审法院裁定提起上诉，二审法院裁定撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。重审法院认为被告未依法履职，判决责令被告撤销2010年11月将原告登记为涉案公司法定代表人、股东、执行董事及经理的工商登记行为，支持了我方诉讼请求。
【裁判文书】
一审法院作出《行政裁定书》，认为“根据《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（四）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。本案涉案的工商行政登记系2010年11月作出，原告提起撤销该登记的行政诉讼最迟应该在2015年11月以前，否则人民法院不予受理。原告的诉讼请求虽然是被告依法履职，撤销涉案公司的设立登记，其实质目的在于撤销涉案工商登记，但对于撤销涉案登记的法律救济的期限已经届满，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止涉案工商登记。行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上系以驳回方式对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回原告起诉。”
二审法院作出《行政裁定书》，认为“《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，对于当事人反映冒用他人身份信息取得公司登记的情况，明确规定市场监督部门负有处理职责，并规定了相关的程序。本案中，上诉人请求撤销冒用他人身份信息取得的公司登记，被上诉人不按规定处理的，可能损害上诉人的请求权，对其合法权益产生影响，属行政诉讼受案范围。经审查，本案无其他不符合起诉条件的情形，本案应予实体审理。应当说明的是，当事人请求行政机关撤销原行政行为的，一般情况下，行政机关拒绝撤销原行政行为，对当事人产生影响的仍是原登记行为，拒绝行为对当事人的权利义务不产生新的实际影响，性质上属重复处理行为，但是，在已规定当事人可请求撤销原行政行为，虽导致当事人损害的根本原因仍是原行政行为，但在原行政行为应当撤销而不撤销的情形，当事人本可通过这一程序得到救济的而不能得到救济，则行政机关的拒绝行为实质上已构成一个新的损害当事人请求权的不履行法定职责行为，不再属对当事人的权利义务不产生实际影响的重复处理行为。一审认定本案所诉行为属对当事人权利义务不产生实际影响的重复处理行为不当，应予纠正。同时本案所诉行为是不履行法定职责这一新的行为，不是工商登记这一原行政行为，一审认定本案超过起诉时限不当，应予纠正。故裁定撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案”。
重审法院作出《行政判决书》，认为《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第四条规定，企业法人登记主管机关是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。本案中，被告作为涉案公司登记主管机关，具有对申请企业法人注册、变更、吊销等事项的管理职责，故被告系原告提出涉案撤销申请的有权处理机关，对原告提出的涉案撤销申请，被告应依照法定程序予以处理。虽《企业登记程序规定》第三条规定，被告对企业的设立登记的材料仅负有形式审查职责，但根据原告向被告邮寄的司法鉴定意见书、身份证遗失证明，结合登记时使用的身份信息可知，原告被登记为涉案公司的法定代表人明显系他人使用原告遗失的身份证和伪造的签名所致。在涉案登记的主要申请材料不实，原告又提出撤销申请的情况下，被告作为涉案公司的注册登记机关，拒绝书面回复，明显违背国家市场监督管理总局《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的规定，属于未履行法定职责。综上，判决责令被告在本判决生效之日起60日内撤销2010年11月将原告登记为涉案公司法定代表人、股东、执行董事及经理的工商登记行为。
【案例评析】
本案是一起典型的身份证丢失后，身份信息被他人冒用注册公司，公司违法经营而被冒用人长期不知情导致产生严重后果的案件，我们实际生活中此类案件不在少数。
一般来说，处理该类案件的方法首选，即先向行政机关投诉，投诉后不处理即直接起诉行政机关，要求撤销准许涉案公司设立登记的行政许可行为，从而消除对当事人的不良影响。但我所律师接受委托，梳理事件时间点后发现，本案处理的最大难点是行政诉讼的起诉时限问题。本案中准予涉案公司设立的行政许可行为于2010年作出，距当事人发现身份信息被冒用时已超过《行政诉讼法》第四十六条规定的五年最长起诉时限，故无法直接对原行政行为提起诉讼，否则会被法院直接驳回或不予立案。故本所律师建议的解决方案为先书面要求行政机关依法履职，行政机关在法定期限内不履职的，再就行政机关不履职这一新的行政行为提起诉讼。
但在司法实践中存在一定争议，部分观点认为依法履职诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销原行政行为并无不同，存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，本质上还是审查原行政行为，故而不予立案或裁定驳回。
但我们认为，当原行政行为作出后，原行政行为所依据之事实发生变化，或是发生新的事实或发现新的证据，此时法的安定性原则应对个人权利有效保护原则有所退让，当事人具有行政程序重开之请求权，行政机关有义务对当事人的重开申请依法审查。简言之，行政程序重开与行政行为存续力虽然相互冲突，但是行政行为存续力不能构成行政程序重开的绝对禁止。当事人在符合行政程序重开的情形下提起履行法定职责诉讼并非刻意绕开起诉期限，而是确实存在足以推翻原行政行为的新证据或新事实，且当事人无任何过失，重开行政程序有利于保护当事人的合法权益。
本案中，当事人积极按照行政机关的要求，提供了能够证明涉案公司注册登记申请资料系虚假材料的证据资料，且确系足以推翻基于虚假材料做出的原行政行为的新证据、新事实，依法依理均应且已经启动行政程序重开。享有法定职权的行政机关收到证据后，理当依法查处，但是行政机关依旧怠于执行，拒不查处，让错误的行政行为一直持续，严重侵害当事人的合法利益，这是严重的不履职行为，并非原审法院认为的重复处理行为，属于行政诉讼的受案范围，法院应当实体审理。
本案历经一审、二审、重审才做出生效判决，就是上述争议的体现。
【结语和建议】
我所律师代理本案恰逢《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》颁布前后，《指导意见》的颁布成为解决此类案件的重要依据，但实践中由于公示系统不健全、部门协调不畅通、单个部门不愿意主动调查取证、担责、相互推诿等诸多原因导致《指导意见》难以落实，被冒用人仍耗时甚巨，维权艰难。为解决人民群众的实际困难，行政机关应在省市级层面尽快制定实施细则，完善公示系统接入，明确责任分工，让《指导意见》真正落到实处。